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对推动0-3岁早期教育健康有序发展的思考

　　所谓早期教育，狭义上是指O～3岁阶段的早期学习，广义上是指O～6岁阶段的早期学习。本文所说的早期教育，是指狭义的早期教育。即本文认为学前教育阶段分为早期教育与幼儿教育两个阶段。本文所说的早期教育机构，是指招收3周岁以下婴幼儿，并对其进行保育和教育活动的包括托儿所、早教中心、亲子园或班等在内的各类教育机构。

　　一、目前早期教育工作存在的主要问题

　　1．认识不到位。老百姓对早期教育的重要性、意义还没有正确、足够的认识，有的家长对早期教育仍有不信任感。目前对早期教育有两种极端认识：一种是认为早期教育无所不能；另一种是认为早期教育百无一用。

　　2．法律法规、规章制度不完善。目前，从国家层面上看，我国已经出台的专门针对幼儿教育领域的法规有两部，一部是1989年的《幼儿园管理条例》(行政法规)，另一部是最新版2016年的《幼儿园工作规程》（部门教育规章），而针对早期教育领域的法规是一片空白。从地方层面上看，一些地方如青岛、南京、福州、福清、慈溪等地已经出台了早期教育领域的地方法规或规范性文件，但我国大部分地区对早期教育领域还没有任何规范。

　　国家没有统一的法律法规，地方又没有出台相应的地方法规或规范性文件，对办学条件、招收对象、教师资格、收费标准、监督考核等都没有相应要求，导致早期教育市场较为无序、混乱。如笔者在实地调研中发现，一些早期教育机构也在招收3～6岁的幼儿，这些招收3～6岁幼儿的早期教育机构一般由工商部门注册，却在变相地办幼儿园，就堂而皇之地规避了教育主管部门的监管，质量无法保证。

　　3．对早期教育没有相应的研究。法律法规、规章制度的出台要建立在科学研究的基础上，但我们目前对早期教育的研究极为薄弱。如目前早期教育机构的准入门槛太低，甚至没有什么准入门槛，这不利于整个行业健康、有序、规范的发展。那么，创办早期教育机构的门槛(包括人、财、物等)到底要多高才符合我国实际，才比较科学?这一门槛是全国统一一个标准还是各地可以有各地的标准?又如，早期教育工作到底应该由教育主管部门管还是卫生计生部门管?或者齐抓共管?对这些基本问题目前都还没有深入研究。

　　4．政府对早期教育市场的监管落后于早期教育市场发展实际，政府没能发挥其在早期教育发展中应发挥的作用。目前，我国早期教育市场如火如荼，但不管是从规章制度。管理机构、管理模式、经费支持、课程标准，还是在运作规则上都还非常薄弱。如：我国目前很多早期教育机构是由工商部门审批，由于业务不对口，工商部门审批后没有能力或没有精力管理、监督与指导这些早期教育机构。即使是有心指导与监督这些审批过的早期教育机构，目前国家也无规范的课程与纲要，他们也不知道依据什么进行监督与指导。而有指导能力的教育主管部门，却没有权利对社会上的早期教育机构实施的教学内容或者是办学情况做指导和监督。

　　5．早期教育机构举办者的素质与师资的素质良莠不齐，导致早期教育质量也参差不齐。如：早期教育机构的举办者缺乏专业知识和早期教育机构的管理经验；早期教育机构的师资力量不足，加上他们很少有机会得到规范、专业的培训，导致其课程研究能力、课程开发能力有限，无法独立开发符合各地特点的早期教育课程。

　　二、对推动早期教育健康有序发展的思考

　　随着我国经济水平的不断提高，早期教育越来越受到家长的重视。针对早期教育存在的上述问题，笔者对如何推动O～3岁早期教育健康有序发展有以下几点思考：

　　1．正确认识早期教育。思想是行动的先导。全社会要依托电视、网络、报纸等各种媒体积极宣传科学的早期教育理念，营造正向的舆论氛围。各地还可以依托教育信息网建立早期教育指导站，满足家长(看护人)接受指导、咨询、互动、交流的需要。

　　2．先制定国家或地方层面的早期教育政策，待条件成熟时再将政策进一步上升为法律法规。目前能找到的国家层面对早期教育工作作出规定的文件只有教育部于2012年出台的《教育部办公厅关于开展O～3岁婴幼儿早期教育试点的通知》(教基二厅函[2012]17号)。仅有这一文件显然无法满足早期教育市场快速发展的需要。为此，从国家层面看，可以先出台一系列相对完善的政策文件，对目前早期教育事业发展中急需规范的基础性问题先作出规范，待时机成熟后再将这些政策文件上升为法律法规。从地方层面看，各地可以充分利用其地方立法权或规章制定权，先行先试，出台符合地方实际的地方法规、地方政府规章或规范性文件。如：目前已有南京、青岛、福州、福清、慈溪等地出台了地方法规、地方政府规章或规范性文件，这对规范早期教育市场的健康有序发展发挥了积极作用。

　　笔者认为，目前早期教育领域亟需规范的基本问题有：

　　(1)早期教育机构应具备的实体条件。参照《教育法》第二十六条"设立学校及其他教育机构"的实体条件，根据早期教育的特殊性，规定早期教育机构设立应具备的实体条件，具体包括组织机构和章程、合格的人员、有办学启动资金和稳定的经费来源、符合标准的设备设施等软硬件方面的条件。

　　(2)早期教育机构应具备的程序条件。学校及其他教育机构的程序认定制度一般有登记注册制度和审批制度两种。笔者认为早期教育机构的程序认定制度适用登记注册制度。

　　(3)早期教育机构的登记注册部门和主管部门。《教育法》第十七条明确规定："国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。"学前教育阶段分为早期教育与幼儿教育两个阶段，可见，我国法律早已将早期教育纳入我国学校教育制度的范围，早已明确早期教育是教育事业的一个组成部分。既然早期教育属于教育事业，就理应由教育主管部门作为其登记注册部门和主管部门。

　　那么，早期教育机构具体应到哪一级的教育行政部门去登记注册?具体应由哪一级的教育行政部门主管?笔者认为，早期教育机构应到区级教育行政部门登记注册并由其主管。具体而言，城市的早期教育机构应到设区的区级教育行政主管部门或者不设区的市级教育行政主管部门登记注册，农村的早期教育机构应到乡镇政府登记注册，并报县教育行政主管部门备案。目前，我国一些地方法规或地方规范性文件也已有类似的规定，如《青岛市O～3岁婴幼儿早期教育试点工作实施方案》明确规定：教育部门负责早期教育机构的登记注册，承担对早期教育机构的业务指导，负责早期教育师资的入职资格审查、日常考核以及早期教育指导师培训；《福清市O～3岁儿童早期教育机构审批与管理暂行规定》明确规定：市教育行政部门是早期教育机构的主管部门，负责早期教育机构的申办、审批、变更、停办等业务及早期教育机构婴幼儿保育和教育规范管理等工作。当然也有一些地方的规章制度规定工商行政部门、计生部门、民政部门等是早期教育机构的登记注册部门和监管部门。如南京市出台的《南京市O～3岁婴幼儿早期教养机构资质审查实施办法(试行)》规定：人口和计划生育行政部门是O～3岁婴幼儿早期教养机构的业务主管单位，对O～3岁婴幼儿早期教养机构的日常保育、教育活动进行监督和管理。