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教育规划纲要颁布实施5年来，学前教育在哪些方面取得长足进展？还存在哪些现实难题？下一步如何改革发展？……围绕这些问题，评估组组长、知名专家、政府官员作了细致分析、深入解读。且听——

评估组说

学前教育专题评估组组长、北京师范大学教授刘焱

学前教育取得9大进展

我们接受教育部委托，对全国及七个样本省份五年来执行和实施《教育规划纲要》，促进学前教育改革与发展的效果进行了评估。

评估所用数据有两个来源：一是政府公布的数据，包括教育部网上公布的教育统计数据和各省的统计年鉴；二是到各地实地采集的数据，包括通过教育行政部门问卷调查和访谈采集到的江苏、山东、安徽、江西、陕西、四川等6省和甘肃省58个集中连片贫困县学前教育发展现状的基本信息，来自468所不同性质幼儿园园长的调查问卷（有效问卷402份）和家长的满意度调查问卷（有效问卷10349份），以及对180个幼儿园的实地观察等获得的数据。

评估结果表明，《规划纲要》实施五年以来，各级政府积极贯彻落实《规划纲要》和学前教育“国十条”，实施学前教育三年行动计划，强力推进学前教育发展，取得了很大的成绩。主要体现在九个方面：

第一，学前教育普及率大幅提高。五年来，学前三年毛入园率呈快速增长态势。2014年学前教育三年毛入园率为70.5%，比2009年提高了19.6个百分点；2014年，6个样本省中学前三年毛入园率最低的省份（江西）也已经接近全国平均水平（70.5%），最高的（江苏和陕西）已经超过95%；18个样本市学前三年毛入园率整体达到89.44%；33个样本区县学前三年毛入园率（均值）在整体上已经达到了94.97％。适龄幼儿在园数大幅增长，增幅显著高于适龄幼儿数的增长；处境不利幼儿受教育机会大幅度扩展；“入园难”得到有效缓解。

第二，学前教育资源快速扩大。五年来各级政府积极扩大学前教育资源，学前教育各项资源发展快速。全国幼儿园总量增幅为51.88%；班级数量、专任教师数量、保育员数量分别增长了59.26%，87.05%和59.75%。

第三，新增学前教育资源、尤其是公办学前教育资源向农村倾斜。2011～2014年，全国新增幼儿园43131所，农村幼儿园增量显著高于城区,占比为71.52%。其中，公办园新增19672所，主要分布在镇区和乡村，占比88.17%。

2011～2014年乡村幼儿园新增13899所。其中，公办园10689所，占比76.9%；民办3774所，占比27.15%。公办园是农村学前教育的主要支撑力量。

第四，公益普惠的学前教育公共服务网络建设初见成效。五年来，各级政府大力发展公办园。公办园（即教育部门办园）在2011年以后呈快速发展态势，仅用三年时间占比就从2011年的10.94%上升到50.13%；集体办园和其他部门办园数量也开始止跌回升。

公办园、公办性质幼儿园（包括企事业单位办园和集体办园等）以及普惠性民办幼儿园构成了具有我国特色的普惠性学前教育资源。公益普惠的学前教育公共服务网络建设初见成效。

第五，学前教育财政性经费大幅增加。近五年来各级政府高度重视对学前教育的经费投入。各样本省、市、区县均建立了学前教育的经费保障措施，对学前教育的投入总量逐年增加且增幅显著，学前教育财政性经费占比逐年提升。2010-2014年，中央财政投入690多亿元，带动地方财政投入超过2000亿元。财政性学前教育经费占比从2010年1.7%提高到2013年3.5%。学前教育财政长期以来投入不足的状况有了明显改善。

有五年完整数据的10个样本县五年对农村学前教育投入的经费增长了1011.5％。

2013年，22个有效样本区县学前教育财政性教育经费占比已达6.66％，高于全国水平。

贫困地区学前教育经费大幅增长。2009～2014年，甘肃集中连片贫困地区学前教育财政性经费从9842万元增加到108976万元，增幅1007.3%。

第六，学前教育资助制度开始建立，资助经费和受益幼儿面逐年提高。2011～2014年，中央财政投入26亿元，支持各地开展学前教育资助，受益幼儿超过800万人次。

第七，幼儿教师队伍建设成绩显著：一数量稳步增长，2014年，专任教师184.4万人，比2011年增加52.84万人，增长40.17%；且增量部分主要集中在乡村和镇区；二学历层次普遍提高，专科以上学历教师占比已达70.89%；三持证人数逐年增加，无证人数逐渐减少；四各级培训覆盖的教师人数持续增长。

第八，学前教育管理逐步规范。从中央到地方，各级政府加强幼儿园准入、收费、卫生等方面管理制度的建设，密集出台了一系列法律、法规与政策、条例，提高了学前教育立法的位阶，规范学前教育，提升治理能力。幼儿园“小学化”现象得到遏制，越来越多的幼儿园重视以游戏为基本活动，实施科学保教。

第九，社会满意度整体较高。其中，家长满意度在70%～90%左右，园长满意度平均为82.85%。

评估组认为当前学前教育发展主要存在六个方面的问题：

第一，学前教育普及率城乡差异显著，城市学前三年毛入园率明显高于农村；

第二，学前教育公共服务“公益普惠”程度不高，公办幼儿园占比仍然较低，民办幼儿园占比过高，“公办民办并举”格局尚未形成；相当多的地区、尤其是中、西部地区普惠性资源依然短缺。

第三，学前教育财政性经费占比仍然较低。学前教育三年毛入园率在60%～80%之间的国家，财政性学前教育经费占比平均为7.73%。2014年，我国学前教育三年毛入园率已经达到70.5%，但财政性学前教育经费2013年占比仅为3.5%。

第四，学前教育发展的长效经费投入保障机制有待建立。大多数公办园以及企事业单位和集体办园的日常运转主要依靠收费，办园条件较差，教师工资待遇较低，家长负担较重。

第五，教师队伍建设需要进一步加强：教师数量仍然不足；农村地区专科以上学历教师占比仅为55.42%；有幼教资格证的教师数量占比仅为50％左右；未评职称教师占70％左右；教师待遇普遍偏低；公办幼儿园教职工编制数严重不足。

第六，提升幼儿园保教质量任务依然艰巨。相当多的幼儿园教育“小学化”仍较严重。多数地方教育行政部门未设学前教育管理和教研部门，学前教育管理和指导力量单薄，难以适应由于幼儿园快速发展带来的日益繁重的管理和指导任务。

评估组提出以下七点政策建议：

第一，进一步强化和落实政府责任。把学前教育的发展成效纳入各级政府、尤其是一把手工作绩效考核的范围。

第二，进一步加大对学前教育的投入，把我国学前教育财政性经费占比至少提高到7%，使之与学前三年教育普及率相适应。

第三，进一步调整和完善学前教育财政性经费的投入结构，加大对公办幼儿园、尤其是农村地区公办幼儿园的日常运行经费的投入。

第四，进一步推动农村学前教育的发展，农村要实现以财政投入为主、公办幼儿园为主，缩小城乡差距，重点解决好连片特困地区、少数民族地区、留守儿童集中地区学前教育资源短缺问题。

第五，进一步提高学前教育公共服务“公益普惠”程度，把“双50%以上”（即公办幼儿园数量占比50%以上和在公办幼儿园就读的幼儿占比50%以上）作为各地建设公益普惠的学前教育公共服务网络的考核指标，加强对普惠性民办幼儿园的认定、支持与监管。

第六，进一步提升幼儿园保教质量，重视解决幼儿园大班额现象，加大对幼儿园玩教具的投入，制定幼儿园教育质量评价标准，坚定不移遏制幼儿园教育“小学化”倾向。

第七，进一步加强教师队伍建设。健全公办幼儿园教职工编制核定和补充制度，补足配齐公办幼儿园专任教师编制；依法落实幼儿园教师待遇，完善幼儿园教师工资待遇保障机制；完善幼儿园教师职称评定制度。

专家说

中国学前教育研究会理事长、南京师范大学教授虞永平

研究解决深层次问题，实现新突破

一、学前教育发生了历史性的重大变化

——强化了政府对学前教育的责任

《规划纲要》发布前，我国的学前教育发展滞后，成为整个教育体系中的一个薄弱阶段，存在较为严重的“入园难”、“入园贵”问题。问题根源是政府没有真正意识到自己是发展学前教育的责任主体。《规划纲要》实施以来，各级政府在不同程度上将发展学前教育纳入自己的职责范围。最近五年，以各地人民政府的名义发布的关于发展学前教育的文件的数量和政策导向的力度是史无前例的。一些地方还将发展学前教育纳入政府职责考核、现代化建设指标、民生工程体系、新农村建设考核等相应的政府职责指标体系之中，并建立了相应的考核和奖惩制度。这说明了政府在发展学前教育上真正履职了，不再缺位了。

——稳步推进了学前教育体制机制的改革

《规划纲要》实施以来，国务院出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》，对扩大普惠性资源、加大学前教育投入、加强教师队伍建设、加强幼儿园监管等一系列体制机制问题做出了制度性安排。地方各级政府出台的政策，也明确了发展学前教育的制度安排和改革方向。体制机制改革呈现了启动于中央，发端于基层，来源于问题，落实在实践，造福于事业的良好局面。有了新的体制和机制，学前教育才会有稳定的投入和有效的管理，才会有持续的发展。

五年来，我国的学前教育迈开了体制机制改革和创新的坚定步伐，很多在旧体制下“不可能”的情况，通过体制机制的改革变成了可能，如，“国十条”明确提出学前教育财政投入要做到“五有”：预算有科目、投入有比例、增量有倾斜、拨款有标准、资助有制度，实现了学前教育财政投入机制的重大突破，近几年财政性学前教育投入大幅增加。

——唤醒了全社会对学前教育重要性的认识

实施《规划纲要》以来，国家出台了发展学前教育的一系列政策，产生了广泛和重大的社会影响。各级政府的各项政策得到了落实，幼儿园数量不断增加，幼儿园的环境条件不断改善，教师队伍得到充实和提高，教育活动更加生动有趣，儿童得到了良好的发展，这些都使广大干部和群众实实在在地感受到了发展学前教育的必要性和重要性，增强了对发展学前教育的信心和决心。

教育部连续五年组织开展“全国学前教育宣传月活动”，开发了科学育儿网、制作了“回归快乐童年”电视专家访谈节目，组织了一系列主题征文、实践案例征集等活动，能紧扣现实，关注需要，生动形象，效果良好。有效地向全社会宣传了学前教育的价值，宣传了科学的教育理念和方法，产生了广泛的社会影响，大大提高了全社会对学前教育重要性和科学性的认识。

——稳定和提升了教师队伍

经过五年的努力，教师的地位、待遇等有了一定的改善，专业水平也有了一定的提高。事实证明，教师队伍的稳定和发展不只有利于当前教育质量的提升，更重要的是有利于树立幼儿园教师良好的职业形象，提升幼儿园教师的职业吸引力，吸收更多优秀青年从事学前教育，给学前教育的健康发展营造良好的生态环境。

——提高了学前教育质量

在落实《规划纲要》的过程中，教育部发布了《3-6岁儿童学习和发展指南》（以下简称《指南》），各地政府采用多种方式加以宣传和落实。努力让《指南》精神落实到教师的教育行为中，并走进千家万户。从中国学前教育研究会组织的多次的学前教育征文活动、幼儿园教育活动DV评选活动、幼儿园课程改革经验交流活动等情况看，教师的儿童观、教育观有了较明显的改变，幼儿园教育活动日益丰富多样，“小学化”现象得到了一定的遏制。大家越来越意识到质量是学前教育的根本，幼儿健康发展是教育质量的核心指标。

二、着力解决学前教育改革发展的深层次问题

近几年，学前教育虽然取得了长足的发展，但与人民群众对学前教育的期待和愿望比，还存在一定的距离，必须抓住机遇，研究解决深层次问题，实现新的突破。

第一，加快推进学前教育立法。

在全面依法治国的背景下，学前教育立法已经成为当务之急。一级教育的普及必须由立法的保障，这也是世界各国普及学前教育的主要经验。因此，要从法律上确认学前教育对人生发展、对家庭及对国家民族的价值，确保学前教育的地位，确保政府的投入，确保幼儿园教师的地位和待遇，真正使学前教育走出洼地，稳步前行。

第二，尽快建立健全学前教育经费保障的长效机制。

总体上看，学前教育发展的基础还比较薄弱。这几年，各地建立了大量幼儿园，但在运行保障方面的欠账还比较多，机制尚未真正建立起来。要想保证学前教育持续健康发展，真正实现普惠，让老百姓有园上，上得起，关键是政府要加大投入，建立长效投入机制，否则普惠性是实现不了的。

第三，提升幼儿园教师的职业吸引力和职业荣誉感。

目前，我国幼儿园教师的地位、待遇还是不能令人满意的。近些年，在一些地方，教师的职业素养比较差，科学保教还不到位，一方面要加强培训，严格要求，另一方面，从长远看必须解决教师的地位和待遇问题，包括编制、工资、社保、职称评定等。要让老师对孩子有爱心和责任心，加强师德教育是重要的，但是政府也必须要给老师应有的待遇，让幼儿教师这个职业有吸引力，让幼儿教师有职业荣誉感。

专家说

全国人大常委会委员、北京师范大学教授庞丽娟

以突破性举措破解学前教育的制约瓶颈

为更好更快地发展学前教育事业，服务经济社会发展重大战略需求和百姓热切期盼，我们必须开拓创新，着力建立与完善政策制度和体制机制，以突破性的举措来破解我国学前教育事业发展中的制约瓶颈，在制度建设和体制机制建设方面取得重大突破。

（一）完善以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育公共服务体系，解决“入园难”问题。

其一，突出公益普惠，在大力发展公办园的同时积极发展普惠性民办园。继续把大力发展公办园作为提供普惠性资源的基本途径；多种方式引导和支持民办园提供普惠性服务。鼓励有条件的地区参照公办园生均公用经费标准，对普惠性民办园给予生均财政补贴。小区配套园，一律办成公办园或普惠性民办园，必须提供普惠性学前教育服务；对公办性质园，着力加大扶持力度，激发活力，参照公办园财政投入和教师管理政策，出台支持国有企事业单位、部门办园、集体办园等具体政策，充分盘活公办性质园。

其二，确立分区域发展思路，城乡实行不同的办园体制。在农村，以公办园为主体。每个乡镇至少办好1所公办中心幼儿园。大村独立建园，小村联合办园，作为分园纳入乡镇中心园统一管理。在城市，以公办园和普惠性民办园为主体。在加大力度建设一批公办园同时，尽快研究理顺国有企事业单位、集体办园的办园体制，纳入公办园管理。

（二）建立可持续发展的学前教育投入与运行保障机制，解决“入园贵”问题。

其一，突破观念，在坚持公益性的基础上，将普惠性作为投入的根本原则，在继续加大对公办园投入力度的同时，积极支持民办园提供普惠性服务。

其二，尽早研究建立涵盖公办园、公办性质幼儿园和普惠性民办园在内的生均公用经费标准和生均财政拨款机制。1）提高公办园保障水平。根据经济社会发展、办园条件标准和教育需要，制订并逐步提高生均公用经费标准或生均财政拨款标准；农村公办园办园成本80%以上由公共财政承担；2）对公办性质园实行与教办园同样的财政投入标准；3）建立普惠性民办园扶持机制，以生均财政拨款或生均补贴等多种财政奖补方式加大支持力度。

其三，建立分区域、分层级的学前教育各级财政成本分担机制。在城市地区，建立起政府保基准、社会与家庭共同分担的成本分担机制；在农村和中西部贫困地区，建立政府投入为主、集体经济支持、社会力量参与和家庭适当分担成本的投入与保障机制。对财政不足的地区，中央和省级政府应加大统筹和转移支付力度。

（三）完善教师政策特别是编制和待遇政策，加快建设具有较高素质的幼儿教师队伍。

首先，补齐短板，新增教师编制着重向乡镇倾斜。实施农村幼儿园“特岗计划”，所需经费由中央财政和地方财政按比例分担。为乡镇中心园配备专门编制，用于支持区域内教研指导、质量监管和巡回支教等工作。

第二，完善幼儿教师工资待遇保障机制。通过生均财政拨款、专项补助等方式，解决好公办园非在编教师、集体办幼儿园教师工资待遇问题，逐步实现同岗同酬。

第三，健全幼儿园教师培养体系，完善培训制度。根据基本普及学前教育的发展需求，完善学前师资培养规划，扩大学前师范生招生规模；开展农村幼儿园教师免费培养计划。并扩大实施幼儿园教师国培计划；完善园长、教师、保育员等专业技术人员的全员轮训制度。

（四）建立“省级统筹、以县为主”的学前教育管理体制。

其一，明确并加强省级政府对省域内学前教育的统筹领导责任，推动本区域学前教育均衡发展；进一步加强县级政府对县域内学前教育管理指导的主体责任，保障辖区内学前教育规范与健康发展。

其二，切实实现管理主体重心和财政保障重心的双上移。即，行政管理的重心从乡镇提升到县级政府；统筹管理的重心进一步提升到省级政府；财政投入保障的重心则以中央支持下的地方政府为主，并且要根据各地经济社会发展水平而有区别，经济社会发展水平越落后的地区，财政保障的主体重心应该越高。

其三，理顺并调整中央、省、县三级政府之间的权责利关系。同时注意发挥地市和乡镇的职能。

（五）建立科学有效的学前教育督导评估制度。

将各级政府发展学前教育的责任及其落实、规划与实施、财政投入、教师队伍建设等作为考核各级政府及其领导的重要内容。完善学前教育督导评估的公示与运用制度，把督导评估结果作为评价当地政府工作及其成效的重要内容，并作为表彰教育成绩突出地区的重要依据。

政府官员说

教育部基础教育二司司长郑富芝

扩资源、调结构、建机制、提质量

经过努力，五年来学前教育发生重大变化。各级政府对学前教育财政投入达到4000个亿，每年平均800个亿，而规划纲要颁布前，每年仅有160多个亿；新建改扩建幼儿园12万所，五年在园幼儿的增量相当于前十年增量总和的两倍。幼儿园教职工新增近160万人，300多万幼儿园教职工全员参加了国家和地方各级培训。

但总体来看，目前学前教育面临的困难问题还不少，用我们的话说，仍处于爬坡过坎的关键时期。下一步我们要明确任务、理清思路。党的十八届五中全会对学前教育发展提出了新的更高要求：一是“发展学前教育，鼓励普惠性幼儿园发展”。二是在部署实施一对夫妇可生育两个孩子政策时，要求“提高妇幼保健、托幼等公共服务水平”。

贯彻落实五中全会精神，我们的总体考虑是，全面推进学前教育改革发展，紧紧围绕扩资源、调结构、建机制、提质量四大任务，突出重点，狠抓落实。

1.在扩资源时，要充分关注人口政策调整和城镇化进程。要做好新增人口测算，调整规划，科学布局，新建、扩建一批幼儿园，让幼儿方便就近入园。

2.在调结构时，要更加鼓励和支持普惠性幼儿园发展。农村要充分考虑农民的经济承受能力，以公办园为主体，构建广覆盖、保基本的学前教育服务网络。城市要在进一步发展公办园的同时，充分考虑民办园比例较高的现实，有计划地认定一批普惠性民办园，加大政府支持力度，降低收费标准，让城市普通居民的孩子能上得起幼儿园。

3.在建机制时，要重点构建可持续发展的经费投入保障机制。与实现普及目标相适应的机制很多，当前和今后一个时期的重中之重是要解决幼儿园的日常运转问题，这个机制应该是可持续的、长效的。建机制的核心是财政投入的标准问题。因此，下一步工作重点是要科学核定运行成本，推动各地制定公办园生均财政拨款标准，完善普惠性民办园的扶持办法，把政府投入和老百姓负担二者之间的关系处理好。

4.在提质量时，要坚决防止和纠正“小学化”倾向。五中全会提出要提高教育质量，对幼儿园来说，就是要坚持以游戏为基本活动，科学保教。关键是要抓好两条：一要建立科学的幼儿园保教质量监测评估体系，制定幼儿园保教质量评估指南，对各类幼儿园进行质量监测评估，定期发布评估结果，接受社会监督。二要严格规范小学招生和起始年级教学，严禁小学以各种名义进行选拔性入学考试，一年级严格实行“零起点”教学，教学进度不得提前，解除家长“怕跟不上”的担心。